关于农村土地承包纠纷案件审理中遇到的问题及对策
近年来，随着我国市场经济体制的发展与健全，土地使用价值的升值，因农村土地承包合同的变更解除而引起的纠纷逐年增多，其中有些问题在审判实践中处理起来非常棘手，现就农村土地承包纠纷案件中存在的问题及对策，笔者谈点粗浅看法。
一、农村土地承包纠纷案件中存在的问题（一）个别行政执法机关执法观念淡薄，导致法院土地纠纷案件居高不下。县（区）乡（镇）人民政府是土地管理法的行政执法机关，而有的县（区）乡（镇）人民政府对土地的行政执法缺乏执法意识和观念，对于本应由其处理解决的土地权属纠纷，因怕麻烦，怕得罪人，直接告知纠纷当事人到法院起诉。根据土地管理法或农村土地承包法的有关规定，应由村民委员会、村民小组或三分之二以上村民代表大会首先进行分配、调整、发包等确权，仍有问题的再向当地乡（镇）人民政府申请处理解决，但有部分当事人不走此程序，直接向人民法院起诉，也有的虽走了乡（镇）人民政府的行政程序，但没有结果，也到法院起诉，人民法院是无权处理此类案件的，但在立案时向当事人说明以后，当事人仍坚持起诉的，人民法院也只好受理，但在立案受理后也只能驳回原告的起诉。当事人还得回到人民政府去解决，这样即浪费了人民法院有限的审判资源，又增加了当事人的诉累，甚至影响到土地的耕种。（二）农村土地管理混乱，农民之间串换土地现象严重。个别村民委员会对农村土地承包法执法不严，对中央的农村土地承包政策执行不力，导致对农民间的土地串换、调整频繁，随意性很大，从而出现一些不平等、不公平现象，如收地少补或不补，串地后土质不好影响产量，水土流失严重导致坡地被水冲毁，洼地被沙石填埋，或者修路开渠占用承包地等情况时有发生。自1984年农村土地实行承包制至今，已有20多年，对农村集体所有土地的管理一直由村委会负责，但时至今日，有的村对土地的分配、发包、管理、使用情况竟然没有任何登记，对土地的使用历史查无依据。没有登记，没有记载，几届村委会领导对土地的具体情况说法不一，土地权属不清，争议和纠纷也就随之产生，致使农民诉至法院，而人民法院无权给农民分配土地，无权给土地确权，也无权干涉村民自治。（三）变更和解除合同方面存在着问题。单方变更解除合同存在发包方或承包方两方面问题。承包方的问题体现在，一是改变合同主体，在不改变合同内容的情况下以新的主体代替原合同主体，将合同转让给第三者；二是承包人擅自改变土地使用用途，进行破坏性经营；三是承包人将土地承包合同改变承包性质，建房或承包改租赁等；四是未按约定期限交纳承包费。发包方的问题主要体现在，一是由于受一些形象工程的影响，发包方单方干涉承包方的经营权、自主权，如强令承包人种植果树或筹建大棚等；二是有些村干部看到原来订立的农村承包合同收取的承包费较低，随着现有市场行情变化重新发包能获得更大的经济利益，在群众或村干部的操纵下单方收回土地或以高额承包费转包给第三人，以此提出变更或解除合同，这些问题的出现，引发了对合同解除纠纷的诉讼。（四）农民个人行为导致土地纠纷案件高发率。其一，有的农民无视法律、法规，擅自抢种，强行耕种他人承包或分得的土地，甚至毁人青苗，自己再行播种；其二，前几年将自己分得或转包给他人耕种的土地现又要自己耕种，双方发生纠纷，一方坚持将地要回，另一方则拒不返还；其三，将自己的口粮田或承包地交与亲友代耕，自己外出务工经商，现又欲要回土地自行耕种或高价转包他人；其四，已将土地转包他人，现要求调高转包价格，双方发生纠纷；其五，已将自己的承包地以地抵债，以此形式偿还债务，债未抵完又想要回土地自己耕种。
二、审理此类案件时应注意的问题（一）承包合同的订立程序及内容是否合法。从发生纠纷的情况看，在程序方面要注意的问题是，首先看是否遵守了民主程序的有关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定：“承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意思行事。如果发包方违反强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。承包合同应当对承包土地面积、履行期限、承包费数额及承包费缴纳时间、违约金等内容要有明确约定。另外还有农村土地利用的合法性问题。在审理农村承包合同纠纷案件中发现一些合同内容不合法，主要表现在将农村土地用于非农业建设。 （二）解除合同的理由是否充分。对于已经生效的合同，当事人应当按照合同约定履行义务，不得擅自违约，更不得单方解除合同。审判实践中因解除合同而引发纠纷数量相对较多，合同的解除分为协议解除和法定解除两种情形，协议解除一般来讲不会发生纠纷，但法定解除的必须符合法定解除的情形，如：因不可抗力而解除、因合同届满而解除、因不能实现合同承包目的而解除、因承包方全家搬迁且户口转为非农业户口而合同解除、承包方无力经营且本人自愿解除、承包方在承包期内死亡且无人继承其承包经营权而合同解除、承包方长期不经营，造成承包地闲置合同解除、承包方随意改变土地用途，合同继续履行将影响另一方重大利益的而解除合同等。在实践中，发包方常常以合同约定的承包费偏低和其他原因为由要求解除承包合同，作为发包方应增强法制观念，增强履行合同的意识。
三、解决农村土地承包纠纷案件的对策首先要确定土地承包纠纷案件的性质，看这起土地承包纠纷案件争议土地的权属是否已经确定，属国土资源部门管理的土地，应看是否已在该部门注册登记，以登记簿为准，如已登记则已确权，权属已经清楚，谁侵权一目了然。而农村土地使用权的确定，也应依土地台账上的登记为准，这块土地登记在谁的名下，土地的承包权就是谁的，权属也就清楚了。相反没有帐簿登记，仅凭有关人士的一纸证言，村委会不出具证明，法院是无法确认土地权属的。能确认的承包权受法律保护，当它受到侵害时，可以直接向人民法院以土地侵权为由起诉，而有权确认并决定土地使用或承包权的国土资源部门或农村村委会，没有对该土地进行登记确权，也不能出具证明该土地权属的纠纷，则属于该土地权属争议，没有经过有关部门或村委会确权的，就应首先经过有权确权的部门或村委会确权，确权后才能以土地侵权案件向法院起诉，但必须持有土地使用权或承包权的证据，因为法院无权对土地进行确权。对土地权属争议的案件应由人民政府或主管部门处理，农村土地则应由村委会、村民小组或三分之二的村民代表接受处理。直接起诉，人民法院不予受理。 其次，加大对《农村土地承包法》、《土地管理法》的宣传力度，使发包方与承包方在签订合同过程中明确约定双方权利与义务。在调整土地时要严格依照《土地管理法》的相关规定进行。以稳定承包合同为主，实事求是地解决发包方与承包方的合同关系，实事求是地解决纠纷，从合同签订的时间、背景、税改前与税改后的不同情况全面把握。客观公正地调解土地承包关系，农村土地承包合同纠纷千差万别，照本宣科、死板硬套地判决往往起不到较好的社会效果，有些甚至能引起双方矛盾激化，个别人走向极端，要在稳定承 包合同的同时，依法保护承包户权利，在合同合法的情况下，围绕合同条款做好工作进行调解，对不规范的合同要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决。审理农村土地承包合同纠纷案件，应充分认识农村土地承包在我国经济制度中的重要地位，明确认识土地承包合同的性质及合同双方当事人的权利、义务，把握好处理该类纠纷及时、快捷、稳妥的原则。
作者：麻山区人民法院 肖长友 刘振胜
